Vart tog den aktiva finanspolitiken vägen?

Svensk finanspolitik är bunden av regler och krav på långsiktig hållbarhet. Det är riksbanken, inte regeringen, som bär huvudansvaret för stabiliseringspolitiken. Denna ansvarsfördelning kan visa sig ödesdiger i en kommande lågkonjunktur.

En aktiv finanspolitik var en självklar ingrediens i svensk stabiliseringspolitik under den tidiga efterkrigstiden. Stockholmsskolans, Keynes och Wigforss idéer hade segrat på bred front. Finanspolitiken ska vara expansiv i en lågkonjunktur, d.v.s. den offentliga sektorns utgifter (särskilt investeringarna) ska då vara lånefinansierade. I en högkonjunktur ska finanspolitiken däremot vara stram, d.v.s. vara förbunden med ett offentligt sparande. Nya makroekonomiska doktriner och stora offentliga budgetunderskott i samband med den djupa finanskrisen i början av 1990-talet gjorde att finanspolitiken miste sin stabiliseringspolitiska betydelse i Sverige. Förkeynesianska idéer blev populära igen inom nationalekonomin. De poängterar att de positiva effekterna på BNP och sysselsättning av en expansiv finanspolitik kommer att neutraliseras av räntestegringar och ett ökat hushållssparande. Nya ekonomiska teorier framhöll att finanspolitiken har begränsade effekter på BNP och sysselsättning på kort sikt vid rörliga växelkurser och fria kapitalrörelser över gränserna. Den teori om rationella förväntningar som kom att påverka den ekonomiska politiken även i Sverige utesluter inte att en restriktiv finanspolitik kan resultera i en ökning av BNP och sysselsättningen på kort sikt. Men teorin framhäver den restriktiva finanspolitikens positiva effekter på tillväxten. Den nya enigheten kring den ekonomiska politiken tillät bara en expansiv finanspolitik under en djup lågkonjunktur. En oberoende riksbank med ett flexibelt inflationsmål övertog huvudansvaret för stabiliseringspolitiken såväl i Sverige som i många andra OECD-länder. Införandet av ett förpliktande ramverk för de offentliga budgeterna avlövade finanspolitiken i enskilda länder och på EU-nivå.

Svensk finanspolitik styrs i dag oavsett regeringens politiska kulör av finanspolitiska regler och krav på långsiktig hållbarhet. Sedan mitten av 1990-talet har stimulanser av BNP och sysselsättning genom en expansiv finanspolitik i första hand varit en följd av felaktiga utgiftsprognoser, ideologiskt och partipolitiskt betingade krav på skattesänkningar och av regeringarnas spendersamhet inför ett stundande riksdagsval. Ibland råkade den expansiva finanspolitiken vara påkallad ur stabiliseringspolitisk synvinkel.

De röd-gröna budgetpropositionerna sedan makttillträdet 2014 ger många vittnesbörd om den passiva finanspolitiken. I finansplanen för 2018 berömmer sig regeringen av att bedriva en ansvarsfull och hållbar finanspolitik. Det finanspolitiska ramverket är grunden för regeringens ekonomiska politik. Mantrat om ”ordning och reda i de offentliga finanserna” speglar en ambition att understiga en viss offentlig skuldkvot (bl.a. den i EUs stabilitets- och tillväxtpakt), bemöta en för BNP-utvecklingen ofördelaktig åldersstruktur och skapa stabila förutsättningar för företagens (och kommunerna/landstingens) expansion. Budgetpropositionerna hänvisar visserligen till att den finanspolitiska regeln om offentliga sparandeöverskott över en konjunkturcykel gör det möjligt att föra en expansiv finanspolitik i en lågkonjunktur. Regeln ger utrymme för tillfälliga försämringar av den offentliga budgetbalansen. Ordningen och redan i de offentliga finanserna övertygar också hushållen och finansmarknaden om att en underskottsfinansiering är tillfällig vilket kommer att hålla nere långsiktsräntorna. Men dessa hänvisningar till en aktiv finanspolitik i regeringens budgetpropositioner är få. Det är symtomatiskt att argumenten i den senaste budgetpropositionen för att den röd-gröna finanspolitiken har stimulerat BNP och sysselsättning på kort sikt fokuserar på finanspolitikens sammansättning, inte på politikens finansiering.

Det är också symtomatiskt för bristen på ett konjunkturpolitiskt perspektiv att regeringen inte finner det angeläget att föra en restriktiv finanspolitik i dagens högkonjunktur. Finansministern anser att det offentliga överskottsmålet är förenligt med en expansiv finanspolitik 2017-2018. Konjunkturinstitutet (KI) kritiserar (precis som Finanspolitiska rådet) regeringen för att förstärka högkonjunkturen. Men KI betonar att finanspolitiken blir alltför expansiv nästa år med tanke på överskottsmålet vilket kräver en kraftig åtstramning 2019. I den senaste konjunkturrapporten utgår ändå KI, precis som regeringen, från att det nya (mildare) överskottsmålet över en konjunkturcykel (en tredjedels procent av BNP) kommer att gälla fr.o.m. 2019. Vid sin utvärdering av finanspolitiken uppehåller sig KI vid att kritisera regeringens prognos över det offentliga strukturella sparandet. Enligt KI blir det offentliga strukturella sparandet 2018 hela 29 miljarder lägre än vad regeringen har förutspått.

Det finns stabilitetspolitiska argument för en expansiv finanspolitik i dag. Arbetslösheten är fortsatt hög trots omfattande arbetsmarknadspolitiska insatser. Och arbetslösheten minskar bara långsamt i vårt land jämfört med i andra EU-länder inklusive de som har haft en (nästan lika) omfattande immigration. Löneökningstakten i Sverige liksom i andra OECD-länder är lägre i dag än vid tidigare högkonjunkturer. Konjunkturinstitutet hävdar med rätta att regeringens expansiva finanspolitik inte utgör ett hot mot Sveriges inflationsmål. Politiken kräver därför inga kraftfulla penningpolitiska motåtgärder (Konjunkturinstitutet, 2017, p. 53). Om den expansiva finanspolitiken verkligen skulle föra oss närmare inflationsmålet kan den rentav bidra till en tidigareläggning av de gradvisa ökningar av styrräntan som riksbanken eftersträvar. Sverige ingår dessutom i en grupp länder med överskott i bytesbalansen, länder som kan och bör stimulera sin inhemska efterfrågan för att påskynda återhämtningen i andra EU-länder. Den offentliga skuldkvoten för Sverige kan förväntas inom de närmaste åren att hamna långt under det nya ankaret för den offentliga sektorns bruttoskuld (35 procent).

Varken regeringen eller kritikerna av den nuvarande finanspolitiken tar heller hänsyn till att lånefinansierade offentliga investeringar i dag kan lätta på finanspolitikens restriktioner i morgon genom sina positiva effekter på produktivitetstillväxten. Trots regeringens betoning av behovet av offentliga investeringar och långsiktighet i finanspolitiken finns ingen plan i budgetpropositionerna för lånefinansierade infrastrukturella investeringar.

Huvudsyftet med denna kommentar är varken att kritisera regeringens finanspolitik för nästa år (och de bakomliggande valtaktiska hänsynen) eller att försvara politiken. Kommentaren vill i första hand ifrågasätta användningen av explicita regler och nedprioriteringen av stabiliseringspolitiska målsättningar i dagens finanspolitik. Den röd-gröna regeringen kritiserade den tidigare alliansregeringen för att på ideologiska grunder ha fört en skattesänkningspolitik som hotade ordningen och redan i de offentliga finanserna och därmed välfärdsstatens finansiering. För att inte bryta mot de finanspolitiska reglerna vidtog därför den röd-gröna regeringen åtgärder för att undvika ett minskat strukturellt offentligt sparande d.v.s. för att förhindra en expansiv finanspolitik. Den kraftiga ökningen av antalet asylsökande 2015 resulterade i en explosionsartad höjning av de offentliga utgifterna för migration och tillfälligt flyktingboende året därpå. Notan blev drygt 60 miljarder (enligt budgetpropositionen 2018) i stället för 34 miljarder (utgiftsramen i vårpropositionen 2016). I sin iver att framstå som ansvarsfull skar regeringen bl.a. ner det internationella biståndet och fick en tillfällig rabatt på EU-avgiften. Det strukturella offentliga sparandet ökade faktiskt under 2016 precis som året innan. Men den nya sammansättningen av de offentliga utgifterna gjorde att finanspolitiken trots allt blev expansiv under 2016. Konjunkturpolitiska överväganden låg vare sig bakom det ökade strukturella offentliga sparandet eller den faktiska stimulanseffekten.

Fixeringen vid ett fast mål för det offentliga sparandet är olycklig i sig. Samtidigt är det närmast omöjligt att avgöra om regeringen verkligen kommer att uppnå målet i ett framåtblickande perspektiv. Det är t.o.m. svårt att bedöma graden av måluppfyllelse i efterhand. Denna osäkerhet i kombination med pressen från opposition (och ekonomiska experter) på att regeringen måste följa spelreglerna gör att finanspolitiken riskerar att bli alltför återhållsam och avvaktande i en lågkonjunktur. Dessutom måste regeringen först ta reda på om lågkonjunkturen verkligen är djup. Lägg därtill att uppfyllelsen av det offentliga överskottsmålet kräver en mycket stram finanspolitik under 2019 enligt KI.

Den nuvarande rollfördelningen mellan penningpolitik och finanspolitik bidrar till att Sverige riskerar att hamna i den sämsta av alla världar i en kommande lågkonjunktur. Försöken under en lång tid att öka inflationstakten med hjälp av penningpolitik i stället för med finanspolitik har förmodligen (givet de generösa skattevillkoren vid bostadslån och fastighetsinnehav) medverkat till en bubbla på fastighetsmarknaden. Risken för en finansiell kris är dessutom överhängande om riksbanken anser det motiverat att genomföra en kraftig höjning av styrräntan med tanke på inflationsmålet eller högkonjunkturen. Beredskapen är låg för en expansiv finanspolitik vid en sprucken bubbla eller en lågkonjunktur av andra skäl – det är ju riksbanken som ska göra det stabiliseringspolitiska grovjobbet. Effekterna på sysselsättning och BNP är mer fördröjda vid penningpolitik än vid finanspolitik. De flesta studier av OECD-länderna (inklusive av Sverige) tyder på att en expansiv penningpolitik är ett trubbigt instrument för att öka BNP under en finanskris. Några empiriska studier visar visserligen att penningpolitikens effektivitet var hög i början av den senaste finanskrisen (Jannsen m.fl. 2015). Men s.k. kvantitativa lättnader för att få ner den långsiktiga räntan var inte särskilt lyckosamma i t.ex. Storbritannien och Sverige (Diez de los Rios och Shamloo, 2017). Åtgärder av centralbankerna för att stimulera ekonomin i en kommande konjunkturnedgång kan bli tämligen verkningslösa med tanke på de låga räntorna i utgångsläget (styrräntan är ju t.o.m. negativ i Sverige).

Det har på senare uppstått en livaktig diskussion i USA men inte i Sverige om att förändra ansvarsfördelningen mellan finanspolitik och penningpolitik i stabiliseringspolitiken. Flera amerikanska ekonomer hävdar att lånefinansierade stimulansåtgärder skulle kunna sättas in för att öka inflationen och BNP när penningpolitikens möjligheter är uttömda (Hassler, 2017). Empirisk forskning har ifrågasatt finanspolitiska regler av svensk typ. Offentliga utgifts- och överskottsmål bör göra undantag för investeringar (Guerguil m.fl., 2016). Tillväxten hämmas inte av en ökad offentlig skuldsättning genom utbildningssatsningar. Den drabbas bara om den offentliga skuldkvoten når en nivå som ligger högt över det svenska ankaret. Vidare tyder nya studier tyder på att det inte är en ökad offentlig skuld som lett till lägre tillväxt och lågkonjunkturer i OECD-länderna utan vice versa. Den ökade offentliga skulden var exempelvis inte orsak till Sveriges djupa kris i början av 1990-talet utan främst en följd av en djup recession som i sin tur speglade variationer i hushållens sparande. Ekonomer i främst den post-keynesianska traditionen har ägnat ett allt större intresse åt de negativa effekterna på tillväxten och den makroekonomiska stabiliteten av en hög och fluktuerande privat skuldsättning.

Både utformarna och utvärderarna av svensk ekonomisk politik är präglade av de doktriner som fick fotfäste i vårt land under 1990-talet. Den allmänna meningen bland svenska politiker och nationalekonomer är att den nya ekonomisk-politiska regimen har tjänat oss väl. En omprövning av 1990-talets ekonomiska tänkande skulle samtidigt innebära en återknytning till idéer som en gång i tiden gjorde Sverige till ett ekonomisk-politiskt föregångsland.

 

Referenser

Diez de los Rios. A. och Shamloo, M. (2017), ’Quantitative easing and long-term yields in small open economies’, Working Paper 17/212, September 2017, Internationella Valutafonden (IMF), Washington D.C.

Erixon, L. (2015), ’Can fiscal austerity be expansionary in present-day Europé? The lessons from Sweden’, Review of Keynesian Economics, 4(3), s. 567-601.

Guerguil, M., Mandon, P. och Tapsoba, R. (2016), ’Flexible fiscal rules and countercyclical fiscal policy’, Working Paper 16/8, Januari 2016, Internationella Valutafonden, Washington D.C.

Hassler, J. (2017), ‘Finanspolitik, penningpolitik och sambandet dem emellan’, Ekonomisk Debatt, 45(4), s. 41-55.

Jannsen, N., Potjagailo, G. och Wolters, M. (2015), ‘Monetary policy during financial crises: is the transmission mechanism impaired?, Beiträge zur Jahrestagung des Vereins für Socialpolitik 2015: Ökonomische Entwicklung – Theorie und Politik. Session: ECB policies during the crisis, No. B03-V2.

Konjunkturinstitutet(2017), Konjunkturläget – oktober 2017, Konjunkturinstitutet, Stockholm.

Regeringens proposition 2016/17: 100, 2017 års ekonomiska vårproposition, Finansdepartementet, Stockholm.

Regeringens proposition 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018, Finansdepartementet, Stockholm.

Be the first to comment

Leave a Reply

Din e-post adress kommer inte att publiceras offentligt.


*